新加坡独特的精英治理

新加坡1959年实现自治,其政治模式具有东西交融的特点。新加坡现行政治体制沿袭英国的体制,即议会制或内阁制。新加坡政治体制与传统的英美国家的体制具有显著的不同,具有浓厚的精英政治的色彩,其对行政权力的监督和制约机制也很有特色。

 

执政党主导下的议会控制

新加坡沿袭了英国的议会主权原则,参照英国的威斯敏斯特体系逐步确立了议会内阁制,建立了一院制的国会。总统为国家元首,总统从国会议员当中任命总理和内阁部长,但是总统实际上是具有象征意义的国家行政权力。新加坡立法、行政、司法机关的设立并非按照三权分立的理念来设立。新加坡的立法机构是议会,拥有立法权、预算审批(财政监督)权及监督政府的职权。内阁是国家最高的行政机构,由总理领导,总统按总理的意见任命部长。内阁接受议会的质询和监督,并向议会负责。宪法规定,内阁成员不能担任营利性职务,不能从事商业性活动。司法权包括最高法院和初级法院。受原英属殖民地身份的影响,新加坡法律体系属于普通法(即英美法)。但在具体的法律制定上,与一般英美法国家区别相当大。英国没有成文宪法,但新加坡制定了本国的成文宪法,自独立至今50多年的时间里,新加坡宪法的修改超过40次。新加坡原是个典型的东方式的人情社会,但是,由于政府强力推进国家的法治建设,目前新加坡已经成为一个法制非常完备的国家。新加坡法律的突出特点是,大量的道德内容被写进法律,对违法行为惩戒非常严厉。

新加坡国会对政府的监督主要体现在立法监督、财政监督、人事监督等方面。

  
立法监督。新加坡国会制度深受英国议会制度影响,国会既是立法机关,还是制宪机关,国会的立法权基本不受任何限制,可以通过立法对行政权进行全面控制。新加坡制定了《防止贪污法》《公务员法》《没收非法所得法》等重要法律,对公务员形成了有力的法律威慑。根据法律的规定,被指控者必须澄清与其收入不相称的部分财产的来源,如果无法证明,就可能被当作贪污的证据而受到指控,一旦受贿事实成立,即构成犯罪,司法机关无须查证受贿事项和受贿人是否向行贿人提供了服务和方便,无犯罪意图也要受到惩罚。

财政监督。《新加坡宪法》第五篇专门规定“财政条款”,国会对政府提出的财政预决算拥有批准权。新加坡实行“以结果导向的预算”,以预算制度来激励各部门提升绩效水平,其绩效指标通常包括成本指标、产出指标、效率指标和效果指标等,这就有效控制了政府的钱袋子。李光耀曾经在回忆录中写道:“从1959年6月执政第一天起,我们就确保税收的每一块钱怎么花都要有适当的交代,到达基层受益人手上时,一块钱照旧是一块钱,中途没有被抽掉一部分。”

人事监督。新加坡宪法和法律赋予了国会对政府及其官员询问、质询、弹劾以及提出不信任票等诸多监督权力。

值得关注的是,自建国50多年以来,人民行动党一直是新加坡的执政党,因而人民行动党对政府的影响非常显著。由于人民行动党及其政府在社会中高高在上的地位,几乎垄断了国内的政治资源和经济资源,因此,从某种程度上来说,人民行动党的监督比其他外部监督发挥着更加重要的作用。人民行动党的监督主要表现在对政府人事的监督和政府决策的监督这两个方面。首先,党对政府人事实施监督。人民行动党主要是通过左右政府的组成人员来实现对政府的控制。在决策层,人民行动党和新加坡政府高度重叠。人民行动党的秘书长担任政府总理,中执委委员又与内阁部长绝大多数重叠。其次,党对政府决策实施监督。政府政策和决策往往先在党内酝酿,然后由人民行动党中央执行委员会决定,再由内阁颁布施行。因此,人民行动党“精英治国”的理念决定了人民行动党和政府政策制定的垄断性地位,即政府的政策和决策权实际上掌握在中央执行委员会手中,而在中央执行委员会的层面,秘书长又是政策的主要决策者。

 

有限的司法制约

在新加坡,基于议会至上的原则,司法机关对立法行为绝对尊重,由于宪法没有规定违宪审查权制度,因此,法院不享有对立法进行司法审查的权力。而相对于强大的行政机关而言,司法机关对行政机关的约束同样比较微弱。

新加坡的司法系统由最高法院与下级法院组成。法院对政府的监督不如国会这样强大。作为前英殖民地和英联邦成员国,很久以来,新加坡的司法制度深受普通法系的影响,法院一般只对行政行为是否超越法定职权、是否遵循法定程序进行监督,并不强调司法权对行政权的全面监督,也不对行政自由裁量权进行过多的干预。但是,这一状况近年来有所改变,法院开始通过一些裁决彰显其对行政权的司法监督。另外,法院还通过适用《防止贪污法》《没收贪污所得利益法》《刑法》等法律,体现其对政府及官员的监督,营造清廉政府的法治环境。在新加坡这一特定的语境下,这种直接针对政府及其官员的监督,效果十分显著。

 

严厉的内部监督与惩戒

行政机关的内部监督机制中,比较有特色的制度有以下各项。

设立贪污调查局,作为行政系统内部的专门监督机关。贪污调查局于1952年建立,当时新加坡尚未独立。自组建以来,贪污调查局在监督政府施政、整肃贪腐官员、重塑社会风气方面取得了突出成就,广为其他国家与地区借鉴。贪污调查局之所以能取得如此大的成就,主要原因是:首先,贪污调查局的独立性和权威性较高。贪污调查局尽管属于行政机关,却直接向总理负责,独立于警察机构与检察机构,以确保其行使职权不受任何干涉。其次,贪污调查局拥有强大的职权。贪污调查局的局长和特别调查员被赋予很大监督权力,他们可以行使《刑事诉讼法》所赋予的特别权力调查和逮捕涉嫌贪污受贿者,有权入屋搜查,没收被认为是赃款、赃物的任何钱财或物品,有权进入各部门和机构,要求任何人提供所需的内部资料,有权要求涉嫌者说明财产来源等。

新加坡的另一个廉政机构是审计总署。审计长由总统根据总理征求公务委员会主席的意见后任命,直接向总理负责,其工作不受任何政府部门的干扰,独立行使自己的职权。由于新加坡注重通过绩效监督和审计来督促各自治机构提升绩效水平,因此,新加坡审计机构更加重视绩效审计,而不局限于财务审计。

新加坡对违法犯罪的公务员的惩戒手段非常严厉。任何行贿、受贿都可判最高5年监禁,公务员一旦因贪污定罪,即被开除公职。如果有贪腐行为但没有严重到定罪,则依然受到开除公职、降级、停薪或减薪、罚款、强制退休等行政手段处罚。这些措施,有效保证了公务员按照法律的要求廉洁自律,使得新加坡政府成为世界上最为清廉的政府之一。

 

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